从各地“十三五”规划看新型基础测绘建设

　　“十三五”时期是推进新型基础测绘建设的关键时期。2015年，国家测绘地信局提出新型基础测绘建设并将其写入《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》（经国务院批复，以国函〔2015〕92号印发，以下简称《规划》）。为统一思想、凝聚共识，国家局开展了一系列工作，2016年初印发了《2016年测绘地理信息工作要点》，提出要“研究制定新型基础测绘体系改革方案”。发展中心贯彻落实相关文件精神，组织开展了系列研究和调研，在《调查 研究 建议》刊发了“新型基础测绘笔谈”系列专题文章，组织召开了“新型基础测绘研讨会”。在以上工作基础上，各地对调整原来基础测绘发展思路、推动新型基础测绘建设初步形成认识。在此，中心课题组搜集了各地已经印发或者即将印发的测绘地理信息事业“十三五”规划或基础测绘“十三五”规划，通过对规划指导思想、总体目标、重点任务等内容的梳理和分析，总结各地对新型基础测绘的理解和认识，形成以下报告。

　　此次调研共搜集了河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广东、广西、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏等21个省级测绘地理信息事业“十三五”规划或基础测绘“十三五”规划，另有宁波、潍坊2个市级规划。其中，截至调研结束，已经印发的规划有11个，多数由省（自治区）发改委联合当地测绘地理信息主管部门印发，福建、山东、甘肃、宁夏由省（自治区）政府印发。从样本的地域分布、经济情况等来看，样本基本能反映全国的总体情况，具有有效性。

　　一、各地对新型基础测绘的认识

　　在调研的21个省级规划中，宁夏基础测绘规划中并没有明确提到“新型基础测绘体系”，其他省都将其写进了基础测绘“十三五”规划的发展目标、指导思想或原则中，大部分省还在保障措施中明确，要按照新型基础测绘的要求，加强经费投入、加强创新人才培养，调整现有队伍布局等（各地对新型基础测绘的部署见附表1）。

　　基础测绘的转型升级，根本上说就是生产体系和应用服务的转型升级。在多数地方规划中，都充分强调大数据、云计算在新型基础测绘建设中的作用，在重大任务中提出了相关思路。虽然在表述上不太统一，但是具体建设任务和思路都是一致的。大数据中心的理念是整合各部门、各类型、各尺度、各要素、各时间的地理信息数据，实现时空信息的处理、统计分析、数据挖掘等。云平台的理念是以互联网为媒介，实现服务的多样化、定制化等。

　　二、“十三五”规划中基础测绘产生的变化

　　在国家局提出新型基础测绘后，各地反响强烈，从基础测绘的发展理念到具体任务布局，与“十二五”规划比较都有了明显的变化，具体来说包括以下几方面。

　　1.总体发展理念的变化

　　①“融合”成为现代测绘发展的方向

　　与新技术融合发展已在各地基础测绘规划中得到充分的重视，主要体现在以下几点。一是大数据中心的建设。河北、山西、吉林、黑龙江、江苏、浙江、山东、河南、湖南、四川、陕西、甘肃等12省及宁波、潍坊等市，明确提出要建设“大数据中心”，要利用大数据技术，建设跨行业跨层级的时空信息大数据，要关联整合多部门的多维、多源、多类型信息资源，形成信息资源的快速共享、互联互通。大数据中心的建设体现了不同技术、不同数据、不同层级的融合，是“十三五”时期各地建设的重要任务。二是三网融合成为“十三五”期间基础建设重要任务。河北、山西、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、青海等9省明确提出“十三五”期间要实现大地、高程、重力控制网的三网融合。三网融合的发展思路早在国家局“十二五”规划中就已经提出，但在地方“十二五”规划中响应者甚少，直到“十三五”规划各地才将其作为建设重点。可以看出，从国家提出思路到各地方贯彻执行，这中间大概有五年的滞后期。三是时空信息云平台的建设。河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏等20省（自治区）都提出要建设时空信息云服务平台，占省样本总量的95%。云平台主要采用云计算技术，实现时空数据资源的按需调用、数据动态分析处理、云端制图表达、时空信息挖掘与决策支持等，提供目录服务、定位服务、处理服务和分析服务等多方位服务。

　　②“开放共享”成为重要发展趋势

　　中长期规划中提出，“开放共享”是新型基础测绘的重要特点。而从各省规划内容也可以看到此趋势。一是部门共建共享已成为全系统共识。规划中提出要加强部门共建共享的省份有20个，分别是河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广西、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏。二是多个省探索引入社会资本发展基础测绘。创新多元化投入渠道，实现投入上的“开放”。内蒙古、辽宁、吉林、浙江、河南、湖南、广西、云南等8省都提出充分利用社会资源，探索多元化投入模式。三是将志愿者模式引入地理信息采集。要实现地理信息数据的实时快速更新，单靠专门的队伍按周期进行全面测绘是无法实现的，而且成本巨大。在这个“人人都是测绘者”的时代，应该也只有引入社会大众的力量，才能实现效率的最大化。虽然目前只有江苏省明确提出志愿者地理信息采集，但其做法非常值得借鉴和思考，也将成为一种发展趋势。江苏省将地理信息采集和生产、管理的“网络化”、“志愿者模式”结合起来，实现地理信息的快速更新和实时化。规划中提出，建立快速获取和更新基础地理信息数据的技术方法和工艺流程，构建网络环境下的新型基础测绘生产管理和质量控制信息化平台，实现测绘生产全过程的网格化、流程化、智能化。将志愿者地理信息采集与分析挖掘技术作为重点研究技术。目前很多技术已经取得突破，应该继续加强这方面的技术攻关，早日实现这种模式。

　　③从“重建设”转变为“建设服务并重”

　　“十三五”规划和“十二五”规划比较，还有一个显著的理念上的不同，那就是基础测绘从以地图测制更新向地理信息综合服务转变，从重建设到建设服务并重的转变。“十二五”规划中，基础测绘的重点主要集中在基准建设、基础地理信息的获取和更新、地形图的编制和出版，而从“十三五”规划中可以看出，地理信息的服务已经提到与建设并重的位置。基础测绘工作重点由以测绘基准建设、基础地理信息采集为主，向以测绘基准管理服务、基础地理更新共享与公共应用服务为主转变，强化基础测绘服务的公共性和权威性。基准服务方面，所有省都提出要建设省导航定位服务系统。除西藏外，其他省都提出要建设时空信息云服务平台，提供多样化的服务。而定制化的服务成为基础测绘未来服务的重要方向。河北、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、四川、西藏、甘肃、青海等10省都提出要发展个性化地理信息定制服务。

　　2.具体任务部署的变化

　　①现代基准的建设

　　所有省级规划都将完善和维护现代测绘基准体系的建设列为基础测绘“十三五”规划的主要任务之一，并提出要推进导航定位服务系统的建设。与“十二五”建设重点比较发现，大多数将建设和完善卫星定位服务系统作为“十三五”发展重点，提出了具体目标和推进措施，以提供高精度的卫星定位应用服务。河北、江苏、浙江、福建、四川、云南和宁夏等7省（自治区）规划在主要任务中提出加密部分地区重力点，开展对空白区重力测量，约占省样本总量的33.3%。另外，河北、山西、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、青海等9省计划在“十三五”期间完成大地、高程、重力三网融合，约占省样本总量的42.9%。其中河北、江苏、山西、湖南将其列为规划的发展目标之一，作为推进现代化测绘基准体系建设的主要任务。

　　②基础地理信息资源建设

　　传统基础测绘因为技术条件和经济条件限制，覆盖范围只局限在内陆，而随着经济社会发展和国家战略拓展需要，海洋、水下等区域的基础地理信息重要性越来越凸显。中长期规划明确提出，要实现“全球覆盖、海陆兼顾”。这意味着，新型基础测绘的覆盖范围要完成从陆地到海洋，从水上到水下，从地上到地下的拓展。同时，要不断增加相关重要地理信息要素。12个省级规划中提出要建立全省（自治区）地理空间信息大数据应用中心，约占省样本总量的76.2%，这些省分别是河北、山西、吉林、黑龙江、江苏、浙江、山东、河南、湖南、四川、陕西、甘肃。在地理信息覆盖范围上，除山西、西藏外，大多数省（自治区）的规划都提到要实现陆海一体化的多维基础地理信息数据的全覆盖。所有的沿海省份都将近海海域、重点海域、海岛（礁）、沿海滩涂等地理信息获取作为“十三五”期间的重点工程，包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西8省；内陆省份则都将行政区域范围内的重要水域的水下地理信息资源获取作为重点任务。河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广东、四川、陕西等12个省提出要进行水下地形测绘，占省样本总量的57.1%；河北、江苏、浙江、福建4省计划将在“十三五”期间使基础测绘的工作范围从室外延伸到室内，将开展对重点区域和特定场所的室内空间测绘；地下空间地理信息获取和新的要素拓展也得到很多省的关注，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、四川、陕西、宁夏等13省（自治区）在规划中提出将推进城市地下管线及地下空间设施测绘与更新工作；另有河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广西、四川、云南、甘肃、青海、宁夏等15省将在“十三五”期间进行全景三维场景的构建，约占总样本量的71.4%。

　　③基础地理信息的维护更新

　　中长期规划指出，新型基础测绘的重要特征之一是“联动更新”。地理信息的更新是为了保持数据的现势性。由于财政投入有限，传统基础测绘一般采取按周期定期更新的方式。经济发达省份更新时间较短，而欠发达省份通常更新时间都比较长。为了加快数据的更新，很多省份开始每年按要素更新基本比例尺地形图。随着经济社会的快速发展，对地理信息的现势性要求也越来越高，多数省份在分析新需求、新形势时都提到数据的高效更新、快速更新、准实时更新等。要实现这个目标，很多省都提出了不同层级比例尺地形图的联动更新，这也是在现阶段管理体制和技术条件下能实现的可行方式。

　　从调研结果看，样本所有21省（自治区）都计划在“十三五”期间完善基础地理信息更新维护机制，河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广东、甘肃、青海等14省（自治区）提出将采用联动更新的方式，约占省样本总量的66.7%，例如浙江省数据更新近期目标采用了“逐级推送、联动更新”的方式，建立快速更新生产技术体系。湖南省采用“统一数据库时态+年度动态更新+省市县三级联动更新”为主要思路的更新维护方案。吉林省提出按照“统一设计、共同投入、级联更新、成果共享”的思路进行数据的维护更新。尤其值得一提的是，江苏省计划将在“十三五”期间实现由单一比例尺更新向多比例尺联动更新的转变，并提出将发展智能测绘，重点研究志愿者地理信息采集等技术，以实现地理信息数据更新模式的创新。可以看出，江苏省数据更新思路更为接近新型基础测绘的理想模式，采用互联网大数据和基于移动基站高清摄像的地理信息数据更新模式。

　　从以上模式可以看出，省、市、县联动更新成为“十三五”期间的地方基础地理信息数据的主要更新模式，而“志愿者+网络化”实时更新将成为未来新型基础测绘的更新方向，也体现了新型基础测绘“开放共享”的特点。在这方面，江苏、浙江等省的实践显然走在了各省前面。

　　新型基础测绘最终要实现“一次采集，联动更新”，要建立一个全国统一的数据库。从上文可知，大多数省都提出要建立统一的大数据中心，而在这种理念下地理实体编码技术的运用成为实现这一目标的关键。“用地理对象组织空间数据，并赋以唯一的地理实体标识，即地理实体编码，则可以建立不同比例尺空间数据之间的关联关系，实现同一地理对象在空间数据库中的多比例尺集成管理，进而实现多尺度表达空间数据联动更新。”[1] 在规划中明确提出要开展地理实体编码技术试点的有江苏、浙江和湖南等省。此技术的成熟性和实际可操作性仍需要进一步跟进研究。

　　④产品体系和服务模式

　　中长期规划纲要在重点任务中提出，“按照新型基础测绘的要求，持续推进基础测绘生产模式、服务产品、服务方式等方面的创新。”样本中全部省级规划（共21个）提出将要丰富和完善地理信息产品服务体系，大多数省（自治区）提到目前面向大众的地理信息产品比较单一，实用性和开放性不高，计划在“十三五”期间以各地需求为导向，构建完善的产品开发与应用体系。另河北、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、四川、西藏、甘肃、青海等10省（自治区）提出将采取产品定制服务，以满足公众的个性化需求。浙江、湖南等省提出，新型基础测绘产品包括各类地图、数据库、地理信息应用系统、移动端APP等。在新型基础测绘重点产品开发上，河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖南、广西、四川、云南、甘肃、青海、宁夏等15省都提到三维实景相关产品。除西藏之外，其他所有省、市规划都将建立统一的时空信息云平台列为规划的主要任务或重点实施项目。

　　⑤管理体制机制

　　新型基础测绘目标的实现，离不开对现有基础测绘管理体制机制的调整，这从调研情况中也得到充分说明。几乎所有规划都指出要健全机制体制，其中18个省（自治区）（除西藏、陕西、宁夏）提出要建立健全省、市、县三级地理信息资源联动共享机制，占省样本总量的85.7%。几乎所有规划样本都提到将加强部门之间的协作，建立部门间共建共享机制，提升地理信息资源共享水平。另外在投入机制方面，内蒙古、辽宁、吉林、福建、河南、湖南、广西、云南8个省（自治区）规划提出要将社会资本引入测绘地理信息事业的发展中，形成多元化投入模式，占省样本总量的38.1%。

　　3.目前新型基础测绘建设存在的问题

　　从各省“十三五”规划的内容可以看出，各省对新型基础测绘建设以及测绘地理信息事业“5+1”总体布局并没有完全理解到位。主要体现在以下几个方面。

　　①部分省数据采集和生产模式并没有实质变化

　　按照中长期规划的要求，新型基础测绘的数据采集和生产比较理想的模式是基于地理实体编码，一次采集，能采尽采，动态更新，建立无比例尺数据库。将无比例尺建库和按比例尺出图有机结合起来。这种模式打破了传统按比例尺划分各级测绘地理信息部门行政职能的管理模式，也颠覆了原有的数据库结构和技术标准体系，是基础测绘未来发展方向，虽然真正实现需要五年甚至更长时间，但是在“十三五”时期需要尽快启动建设。从各地“十三五”规划内容来看，只有小部分省确定了基于地理实体编码的技术和数据采集，大多数省的地理信息采集和数据库建设仍然按照现在比例尺划分标准进行，基础测绘成果也主要是现有的产品。比如，仍然有很多省提到不同比例尺地形图的不同更新周期等，尤其是中西部省份，目前很多仍没有完成1:1万地理信息的全覆盖，因此在“十三五”期间，仍将1:1万，1:5000地地理信息的获取和更新作为重要内容，主要按照现有的生产组织模式来开展，包括外业调绘、4D产品生产、入库等。仍停留在不同形式的地图产品和服务的研究和生产。

　　②部分省数据库建库理念没有变

　　正如上文分析，新型基础测绘数据库的建设是对传统的颠覆，数据库的逻辑结构、标准体系都和原来有显著的差别。传统的数据库主要根据最后出图的要求进行要素取舍、采集和建库，而新型基础测绘则将地理信息采集和可视化或制图表达相互分离，采集主要根据影像数据或者其他资料的信息来确定采集内容，按照“能采尽采”的原则进行采集，而在应用时则根据不同的要求，对要素进行选择、综合和可视化，形成所需要的产品系列[1]。而从目前地方规划的内容来看，各地的数据库建库仍然是制图数据模型，以不同比例尺地形图来建立数据库，不同数据库之间标准不同，相互独立，这和新型基础测绘的要求是大相径庭的。

　　只有个别省（自治区）将在“十三五”期间建设基于地理实体编码的基础地理信息资源库，分别为江苏、浙江、甘肃和宁夏，约占省样本总量的19.0%。从两个数据说明，多数省意识到目前数据库的局限性，并都有着建立统一数据库的强烈意愿，但是在数据库的具体建设理念和操作事实上，大多数并没有相关的思路。

　　③多数省对新型基础测绘产品和多样化定制服务实现途径不明确

　　中长期规划要求，“以现代测绘基准体系和数字地理空间框架为主要成果内容，提供满足多样化需求的定制服务。”“按照新型基础测绘的要求，持续推进基础测绘生产模式、服务产品、服务方式等方面的创新。”那么，新型基础测绘的产品体系和服务模式与目前比较，将更加强调以需求为导向，产品体系要涵盖现代基准、遥感影像、基础地理信息、公共地图、数据库和平台等，服务方式也由现在以窗口式服务为主变为窗口式服务、网络平台式服务、定制化服务、模块化服务等多种模式并存的新局面。但从现有地方规划来看，虽然各省都意识到了产品和服务需要创新和丰富，但多数省份对多样化产品的理解仍然停留在创新地图种类的层面，比如，主要增加专题地图、公益性地图、领导工作用图的生产和出版，但其实这都属于公共地图这类产品的范畴，产品体系应该包含多类产品形式，每一类又有多种产品，各地对此都没有明确的说明和规划。服务模式方面，到底应该包含哪些内容，服务模式需要进行哪些拓展，也没有相关的信息。大家对基础测绘的服务应该由标准化向定制化转型形成了共识，要以需求为导向，推进供给侧改革，而定制化服务该如何开展，则都比较模糊，这样在实践中无法操作，不利新型基础测绘的开展。

　　④不符合测绘地理信息“5+1”总体布局

　　在2016年4月份在苏州召开的新型基础测绘研讨会上，王春峰副局长提出了“5+1”测绘地理信息事业总体布局，要求“努力形成以新型基础测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源建设为主要内容的基础保障服务，以及以地理国情监测、应急测绘为主要内容的深度融合服务，打造相互配合、互为补充的公益性服务格局。”几大业务之间应该是相互配合、互为补充的关系，因此，在生产模式上，业务体系设计上，标准规范上，都要考虑几大业务之间的关系，保持各自特色，避免重复建设，实现资源的有效整合。综观目前各地方的规划内容，目前一般将地理国情监测和应急测绘等业务作为基础测绘组成部分（占样本的83%），并没有意识到这些业务之间的根本区别，也并未考虑不同业务之间在生产组织、业务标准等方面的统筹。从根本上说，这五大公益性业务都是获取地物的空间地理信息，分析不同地物之间的空间关系及其变化，因此，在生产模式、技术体系等方面会存在若干一致部分，若不提前做好统筹考虑，将可能造成重复建设和资源浪费。

　　⑤生产组织模式没有变

　　中长期规划在重点任务部分，明确了要“按照新型基础测绘的要求，持续推进基础测绘生产模式、服务产品、服务方式等方面的创新。”新型基础测绘按照生产服务流程和技术体系可以分为数据获取与处理、数据集成与融合、数据分析与挖掘三大部分。根据以上新的生产的流程划分和特点，要处理好两大组织模式问题。一是纵向上，要形成按要素、对象、区域的立体式组织分工，形成分工明确、地域性强的新型基础测绘队伍架构；二是横向上，需要建立协同共享，社会参与的生产组织新方式，要建立部门数据汇交、测绘集成融合、社会众筹参与的共建共享采集更新方式。而从各省规划中，并没有看到相关的布局和考虑。多数省都提出要按照新型基础测绘的要求，探索建立适应新形势的生产组织体系，但是具体如何构建，主要包括哪些方面，需要进行哪些变革，都没有明确的说明。可以看出，各省在新型基础测绘的整体体系考虑上，仍在初级探索阶段，并没有具体措施。

　　三、对下一步推进新型基础测绘工作的建议

　　综观各省基础测绘“十三五”规划内容，可以看到新型基础测绘建设目前还处于探索和研究阶段，只有广集智慧，整体谋划，积极试点，分步实施，才能稳妥地实现中长期规划所明确的2030年的建设目标。

　　1.加快推进现有工作，快出成果

　　一是要深化研究，尽快完成顶层设计。目前各省对各地对新型基础测绘的具体建设和实现路径仍然比较模糊。数据库如果构建？联动更新怎样实现？志愿者信息采集模式是否可以引入到基础地理信息采集？新型基础测绘的产品体系和服务模式应该是怎样的？未来的标准体系如何重新构建？这些问题都需要进一步加深研究，系统谋划。国家局2016年工作要点已经明确指出要“研究制定新型基础测绘体系改革方案。”并已经由局领导牵头开展新型基础测绘的相关研究。建议在出版专著的同时，同步出台顶层设计方案。顶层设计方案要明确建设目标、重点任务、力量布局和体制机制，确定管理模式、生产方式、产品形式、服务模式的结构性改革任务等。要明确改革时间表，进行可行性评估和实践检验，要具有科学性、针对性和可操作性。二是加快试点。选择若干地区和单位开展试点，切实推进新型基础测绘体系建设。可以根据目前各地区已经开展的新型基础测绘的相关规划情况，选取有代表性的省、市，并逐步将试点经验推广到更多的地区，在试点中不断总结和完善，最终形成全国性的方案。尤其要注重标准先行的原则，在试点中确定好标准规范。在新型基础测绘的采集更新等试点中，要注重与其他业务、其他部门之间的标准衔接，这是今后基础测绘服务应用的重要基础。

　　2.加强宣贯，统一全国思想认识

　　新型基础测绘是未来基础测绘的发展方向，尤其在数据库建设、数据更新、生产服务等方面都和传统有重要的差别。如果不在全国形成共识，很容易出现在改革过程中不一致或者不彻底的情况，因此，要加强对相关管理人员的培训，保持其知识和理念的更新。可以通过开办专栏的形式，在测绘系统报纸、杂志、微博、微信等重要宣传平台宣传相关的思想；在试点完成后，针对形成的顶层设计书开办主题讲座或培训班，详细解释和说明新型基础测绘的主要建设任务和目标等；选取在试点工作中成功的省市案例，发放到各省进行学习。另外，发展中心计划建立测绘地理信息智库，建议充分发挥智库的平台作用，在继续深化新型基础测绘研究的同时，在智库平台上进行广泛宣传。通过多种形式和渠道，尽快统一全国思想认识，形成改革转型合力，推动新型基础测绘体系尽快建成。

　　3.召开全国新型基础测绘研讨会

　　思想的交锋总是可以迸发出智慧的火花。一场高质量、高规格的研讨会的召开，可以收获很多新的思想，可以让问题更明确并得到广泛共识。2016年4月在苏州召开的新型基础测绘研讨会就收到了很好的效果，对于推进新型基础测绘的研究起到了重要作用。建议在2017年选择适当时间，由国家局召开更大范围、更广领域的新型基础测绘研讨会，通过总结“十三五”开局之年在新型基础测绘建设探索中取得的成绩，交流存在的问题，探讨下一步建设思路，为测绘地理信息全行业全系统明确方向，统一认识，更好更快推进新型基础测绘建设。